关于开展我区土地利用现状更新调查和
变更调查及进行新旧地类过渡工作的思考

杨琼林
（柳州市国土资源信息测绘所）

　　20世纪90年代，我区各市县普遍开展了第一次土地利用现状调查工作，基本摸清了我区土地的“家底”，为实现依法管理和科学管理土地制订土地利用总体规划，农田保护，农业规划提供了可靠的依据。
　　2001年国土资源部根据我国市场经济的发展和实施全国土地用途管制制度的需要，将《土地利用现状调查技术规程》和《城镇土地分类及含义》合二为一，制定了城乡统一的全国土地分类体系，新《土地分类》采用三级分类体系，其中一级类3个，二级类15个，三级类71个。并规定更新调查中圈起来的城市、建制镇的农村居民点暂不能打开，“交通用地”中的“266”这个三级地类暂不启用。在更新调查中，城市、建制镇和农村居民点用地，仍使用原土地利用现状分类中的“居民点及独立工矿用地”地类分类。和原《土地分类》相比，新《土地分类》增加了5个新设地类，增加了10个可调整地类，使其更符合实际情况和可操作性。
　　国土资发［2001］255号文同时规定，对于有条件的市县，应按照新《土地分类》进行一次土地利用现状更新调查，如条件不具备，也要按要求进行变更调查并实现新旧地类的过渡。笔者曾从事测绘工作多年，参与了第一次土地利用现状调查工作和历年的变更调查工作，现正在从事土地管理工作。本人以为，要做好土地利用现状更新调查或变更调查工作，应注意以下几点：
　　1. 我区各市县开展第一次土地利用现状调查工作，一般在20世纪90年代，图件资料采用和我区第一代基本图（1：1万、1：5万地形图）相同的1954年北京坐标系和1956年黄海高程系，而现阶段我区的基本图（更新）采用的是1980西安坐标系和1985国家高程基准。所以，对于要开展土地利用现状更新的市县，其图件应采用1980西安坐标系和1985国家高程基准，以便与国家基本图相衔接。
　　2. 行政界线的变化必须全部表示到调绘图上。在我区进行第一次土地利用现状调查时，勘界工作尚未展开，留下许多未定界（争议界），给土地管理工作带来一定的困难。而现阶段，我区省、市、县的勘界工作已全部结束，所有界线均已法定。另外，近年来我区行政区域调整力度加大，如南宁市、柳州市撤消了郊区，桂林市地市合并等，界线的变动很大。所以，进行更新调查和变更调查必须把行政界线的调查做为工作重点。
　　3. 对于个别新设地类，不易判断，如有较多的小型山塘水库（因南方多山形成），兼浇灌和养殖之用，在确定地类代码时，应根据其主要功能来判断，如果主要是浇灌使用，则为坑塘；如果主要用于水产养殖的，则为养殖水面。另外新设地类畜禽饲养地、晒谷场在居民地内的不表示，只表示居民地以外的。
　　4. 对于可调整地类，根据国土资发［1999]511号文规定，将2000年1月1日以后，由耕地变更为可调整地类的图斑调绘上图，2000年以前的不再考虑。如判断一个图斑是养殖水面还是可调整养殖水面，一般情况下，在农田中的养殖水面，都由耕地变更而来。对于判断是否为可调整养殖水面，可经过实地调查变更的年代，如 2000年以前变更的，则为养殖水面否则为可调整养殖水面。
　　5. 水田中，部分改种莲藕水生作物和加高田埂用来进行种稻一糙、养鱼一糙的，按原水田地类表示；明显是水田地类间歇性种植甘蔗或其他农作物的，以原水田地类表示。
　　6. 对于耕地，凡以前土地详查时已定为耕地的，一般不得变更为非耕地，特别要注意人为撂荒耕地的，不得变更为非耕地，仍以耕地表示。但对于挖损、水毁或灾毁的耕地已不具备耕作条件的，土地更新调查时按实际情况以相应地类表示。
　　7. 按规定，25度以上的坡地，如种植有农作物，一般情况下应以荒草地表示，但广西人多地少，常有整个山头都种有甘蔗或整个山坡种植经济作物的（坡度常大于25度的），如果此处不属于水源山或水源林区，不影响生态环境不属于退耕还林范围，应认为是旱地。
　　8. 25度以上的坡地，如有果树和其他农作物套种，只要果树达到一定的合理株数，则全部以果园表示。
　　9. 在旱地中有果树和农作物套种的情况，一般情况下，只要果树达到一定的合理株数，则可调整为果园。
　　10. 随着城市规模的扩大，常有许多堆放垃圾的场地，如果垃圾场经过审批，有合法手续的为独立工矿用地，如果是自发形成的，未经批准的垃圾场则归入相邻地类表示。
　　11. 已废弃的水利设施用地，如不在耕地中，应将其归入所在地类；如在耕地中，则要按技术规定作零星地物扣除。
　　12. 对于未经审批的非法建设用地，按实际地类进行调绘，对于征而未用的土地，应按实际批准用途表示上图。
　　我们在进行第一次土地利用现状调查时，内业部分全部采用手工操作，面积量算采用求积仪耗时长，且容易出错。而现在，随着科学技术的发展土地利用现状调查内业面积量算、统计和建立台帐等工作已经可以全部实现计算机自动操作，我们可以将外业调绘的成果（调绘像片）经正射投影编绘得到的地类调查图，经过扫描、影像处理、矢量化后，得到地类调查图的数字化图形（包括行政界线、权属界线、图斑、零星地物、线状地物），然后将图斑号、地类代码、座落、权属、零星地物信息、线状地物信息、飞地、争议地等信息按照一定的规则标注到数字化地类调查图中。余下的工作（面积量发数据平差、建立电子台帐、汇总、统计、各类表格的打印等）均可以利用计算机进行处理从而高效准确的得到土地利用现状调查所需的各种数据。而且在以后的逐年变更调查中，以数字化地类调查图基础，将变更图斑标记到数字化图的相应位置，便可以通过计算机的处理得到当年的变更数据及变更后的电子台帐。另外，经过有关方面多年的努力建库技术已基本成熟。所以进行更新调查，其内业应充分利用计算机技术，根据国土资源部确定的建库标准，参照兄弟省市建库的先进经验，建立土地利用数据库。同时，根据本人多年从事土地利用现状调查的工作经验，要真正做好土地利用调查或变更调查工作，本人提出如下建议：
　　1. 要有领导的高度重视及足够的财力支撑。我区一般市县因财政紧张，对土地利用现状变臾调查经费投入少，基础较差，原始资料现势性不强，缺乏专业技术人员，全面推进新旧《土地分类》过渡有一定难度，建议国土资源管理部门应根据各地经济的发展水平，分步实施新旧《土地分类》过渡。
　　2. 制定政策，加大技术支持力度。要求各地加大对土地管理人员的技术培训力度。因为面上推开主要由乡镇土地管理所人员负责，所以加强对他们的技术培训是推行全国《土地分类》过渡技术方案的基本保证。
　　3. 鼓励有经济条件的市县，重新进行航空摄影或到当地测绘主管部门（省（区）测绘局或国土资源厅）购买最新航片或遥感影像图）进行更新调查，建立数据库（至少地市一级应建立），一步到位实施新的《土地分类》。
　　4. 对经济欠发达地区，经费不足以支持进行全面变更调查的，可以先实行新旧《土地分类》地类代码的过录，以寻求全国上报数据的统一性，待条件成熟时再做更新调查。
　　5. 实施新旧《土地分类》的过渡技术性强，耗资大，费时长，所以面上铺开宜早不宜迟，如果确因条件不成熟不能尽早推行，可推迟数据上报时间。